RESUMO
Os gestores públicos municipais são pressionados a responder as demandas de seus stakeholders de maneira satisfatória
e, para que isso seja possível, eles devem ter sua organização de trabalho bem definida e estruturada, visando atender seus
objetivos. Este trabalho objetiva analisar a estrutura administrativa de um órgão de Administração Pública Direta Municipal
e relacionar sua importância nos processos gerenciais daquela organização. Para tanto, realizou-se uma pesquisa qualitativa
com consulta aos documentos oficiais e usuais da municipalidade, bem como, da observação participante, realizada entre
os meses de Novembro de 2013 a Julho de 2014, sendo parte integrante de um projeto de extensão universitária com a
temática da aprendizagem gerencial. Com esse estudo notou-se que não há estrutura administrativa oficial e isso acarreta
em problemas gerenciais para a organização, como fluxos confusos de trabalho e servidores em desvio de função. Desta
forma, conclui-se que a organização necessita com urgência de implantação de uma estrutura administrativa capaz de
comportar suas necessidades.
Palavras chave: Estrutura administrativa. Administração pública. Eficiência organizacional.
ABSTRACT
The municipal public administrators are pressured to meet satisfactorily the demands from their stakeholders. In order
to achieve this goal, it is necessary to have a well-defined and structured work planning. This paper aims to analyze the
administrative structure of a department of the Public Municipal Administration and relate it to the importance of the
organization management processes. The study used qualitative research, searching documents, as well as participative
observation that was carried out from November 2013 to July 2014, as part of the university extension project about
management apprenticeship. The study reveals that the lack of official administrative structure is evident and as a result it
causes management problems, such as inaccurate workflows and employees doing things that they were not hired for. It is
possible to conclude that the organization should implement an administrative structure capable of supplying its needs as
soon as possible.
Keywords: Administrative structure. Public administration.
Organizational efficiency.
1 Professora da Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS), Brasil. Doutorado pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
E-mail: louisebotelho@gmail.com
2 Bacharel em Administração pela Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS), Brasil. E-mail: vernerlauxen@yahoo.com.br
UFFS - Brasil
Universidade Federal da Fronteira do Sul - Brasil
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A IMPORTÂNCIA DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL: UM ESTUDO DE CASO
BOTELHO Louise de Lira Roedel; LAUXEN, Verner
Augusto
Introdução
Os desafios impostos aos gestores públicos, como a pressão dos administrados por resultados
satisfatórios das ações governamentais e dos órgãos fiscalizadores na observância da legislação que dispõem
sobre a responsabilidade administrativa, fazem com que tais gestores tendem a aperfeiçoar sua estrutura
de trabalho, para assim maximizar os seus resultados.
Essa estrutura deve ser capaz de avalizar a execução
das atividades que são exclusivas da administração pública e, por esse motivo, dever ser constantemente
revisado, atualizado e, se preciso modificado (MARIANI, 2008).
A organização administrativa permite às instituições coordenar de maneira eficaz as atividades
rotineiras, bem como facilitar a visualização da estrutura e das relações hierárquica e a atribuição de
competência dos servidores, além da divisão das tarefas e o compartilhamento do poder.
No que diz
respeito à estrutura organizacional, Cury (2010) discorre que ela reúne os elementos que constituem
uma organização e como ocorre à integração entre eles, sua importância revela-se à medida que permite
o desenho e consequente atendimento das metas organizacionais, regulamenta e tende a minimizar a
influência das variações individuais sobre a organização. Neste caso, as estruturas são impostas para
assegurar que os membros se adequem as especificações da organização e não ao contrário. Por fim, a
estrutura organizacional é a “fotografia” da organização, então, a partir dela é possível vislumbrar os
vínculos de subordinação entre os níveis (CURY, 2010).
Di Pietro (2012) considera que a organização administrativa baseia-se em dois pressupostos
fundamentais: a distribuição de competências e a hierarquia. Isso para que haja harmonia e unidade de
direção, ainda que seja estabelecida uma relação de coordenação e subordinação entre os vários órgãos
que integram a Administração Pública. Ela surge como ferramenta de controle e consulta para auxiliar os
gestores públicos a enfrentar as diversas demandas vindas dos administrados.
No que tange a organização
administrativa pública, Rossetto (1999) explana que se trata de estruturas clássicas, complexas, com
diversos níveis hierárquicos e certa estabilidade, com isso havendoresistência a mudanças, tendendo a ser
burocrática e formal.
A partir do exposto, o problema de pesquisa consiste em identificar “qual a importância da
organização administrativa na gestão pública municipal? ”.
Para responder essa indagação, temse
como objetivo analisar a estrutura administrativa de um órgão de Administração Pública Direta
Municipal e relacionar sua importância nos processos gerenciais da organização. O município em questão
está localizado na Região Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul e atualmente sua gestão está dividida
pela chefia de gabinete e em mais seis secretarias: administração, agricultura e meio ambiente, fazenda,
educação, obras e saúde e bem-estar social.
Este artigo é resultado de um projeto de extensão universitária de demanda espontânea da
Universidade Federal da Fronteira Sul, campus Cerro Largo - RS, intitulado “Implantação de um projeto
de aprendizagem gerencial em uma Prefeitura”. Ele está estruturado em cinco seções, a iniciar por esta
introdutória. Na sequência é realizada a revisão bibliográfica que embasa teoricamente a pesquisa.
Posteriormente são apresentados os procedimentos metodológicos da realização da pesquisa. Subsequente
a isso, são discutidos os resultados e, p
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2.1 Administração Pública
A Administração Pública pode ser compreendida como a utilização das ferramentas
administrativas tradicionais (planejamento, organização, direção e controle) por parte
dos entes federativos aos serviços públicos, segundo as normas do direito e da moral,
visando ao bem comum (BACHTOLD, 2008).
Ela difere da Administração de Empresas
Privadas pelos princípios observados no Art. 37 da Constituição Federal: impessoalidade,
legalidade, eficiência, publicidade e moralidade. Ainda, sua finalidade, a do bem comum
que não preza pelos lucros econômicos, particulariza a gestão pública das demais.
Para Martins (2005) a Gestão pública é um termo que designa uma ciência do
conhecimento e de trabalho que correlatam-se às organizações cuja seus esforços sejam
direcionados ao interesse público.
Di Pietro (2012, p.38 - 39) faz a distinção do conceito
de Administração Pública em sentido amplo e estrito, como segue:
a) Em sentido amplo, a Administração Pública, subjetivamente considerada,
compreende tanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais
(Governo), aos quais incumbe traçar os planos de ação, dirigir, comandar,
como também os órgãos administrativos, subordinados, dependentes
(Administração Pública, em sentido estrito), aos quais incumbe executar
os planos governamentais; ainda em sentido amplo, porém objetivamente
considerada, a administração pública compreende a função política, que traça
as diretrizes governamentais e a função administrativa, que as executa;
b) Em sentido estrito, a Administração Pública compreende, sob o aspecto
subjetivo, apenas os órgãos administrativos e, sob o aspecto objetivo, apenas a
função administrativa, excluídos, no primeiro caso, os órgãos governamentais
e, no segundo, a função política.
De acordo com o Manual para o Gestor Municipal de Saúde elaborado pelo
Governo de Minas Gerais (2009, p. 35), entende-se a Administração Pública como:
A ordenação (planejamento e organização), direção e controle dos serviços
do governo, nas esferas federal, estadual e municipal, segundo os preceitos
do direito e da moral, visando ao bem comum.A administração pode ser
entendida de três formas: 1) o conjunto de entes ou sujeitos de caráter público
– os meios, humanos e materiais, de que dispõe o governo para aplicar suas
políticas; 2) oconjunto de ações encaminhadas para o cumprimento dos
programas e políticas dos governos; e 3) a ciência da Administração Pública
que se propõe a estudar as condições que permitem ao direito, emanado dos
poderes do Estado, concretizar-se da maneira mais eficaz possível, através da
atuação dos órgãos administrativos.
Pode-se considerar então que a Administração Pública atua na gestão dos serviços
que a competem exclusivamente visando o bem comum e observando as normas éticas,
morais e legais.
2.2 Organização Administrativa
Segundo Bachtold (2008, p. 35), organização é o “processo de definir o trabalho
a serrealizado e as responsabilidades pela realização; é tambémo processo de distribuir os
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recursos disponíveis segundo algumcritério”. Organizar é também arranjar esses recursos,
que podem ser financeiros, humanos, materiais, etc., de forma racional seguindo a lógica
e visando diminuir oscilações e processos onerosos de trabalho, da melhor forma possível.
Na literatura que versa sobre a organização administrativa, encontram-se três tipos de
organização, sendo:informal, formal e militar. Segundo Curto Júnior (2011) a organização
informal pode ser descrita como a interação social entre os seus membros para atingir suas
necessidades, e podem surgir de forma independente na organização. O líder é escolhido
pelo grupo e facilmente pode ser influenciado por sentimentos pessoais dos membros.
Esse
modelo traz como vantagens: a rapidez nos processos, redução da comunicação entre os
níveis hierárquicos, motivação e integração dos membros. Por outro lado, suas desvantagens
são: desconhecimento da chefia, dificuldade de controle e atrito entre as pessoas.
Já na organização formal é definida uma estrutura organizacional, com metas,
objetivos, conjunto de regras, definição de papéis e a relação entre os membros bem
definidos. Isso permite que a organização: foque nos objetivos estabelecidos, realize as
atividades necessárias para alcançar esses objetivos, distribua as funções administrativas
para cada membro, considere as habilidades e limitações tecnológicas e o tamanho da
organização.
Também são necessários para o bom funcionamento deste modelo a divisão de
responsabilidades por meio da departamentalização e da especialização; a distribuição de
poder; a integralização de um sistema eficaz de comunicação para todas as unidades da
organização; e a adoção de um processo decisório, que consiste em compreender o cenário
institucional para que sejam tomadas decisões baseadas em informações reais e atualizadas
(CURTO JÚNIOR, 2011).
Por fim, a organização militar, de acordo com Curto Júnior (2011), preza pela
disciplina, estando à autoridade presente desde a linha superior até a inferior, sem exceção
de níveis. Suas principais vantagens são a unidade de comando, as ordens recebidas de um
supervisor e a estrutura simplificada da organização. Contudo, esse modelo é recomendado
somente para organizações de porte pequeno á médio e que não necessitem de profissionais
especializados e de grandes recursos financeiros.
Dadas às características dos modelos supracitados, relacionando com o perfil da
organização em estudo, partiu-se do pressuposto da organização formal para a análise da
estrutura administrativa.
3
ASPECTOS METODOLÓGICOS
A natureza deste estudo é qualitativa, uma vez que se busca descrever, a partir da
pesquisa exploratória, a organização administrativa da instituição em questão. A pesquisa
qualitativa reúne um aparato de técnicas interpretativas com o intuito de descrever ou
decodificar os aspectos envoltórios do mundo social, fazendo referência da teoria com a
prática para traduzir os fenômenos envolvidos no escopo da pesquisa (NEVES, 1996).
Os procedimentos para que isso seja possível são a consulta aos documentos
públicos oficiais e usuais, sendo eles a Lei Orgânica, Plano de Carreira dos Servidores, e ao
Anteprojeto criado por comissão inter
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analisou-se o funcionamento do órgão através da observação participante realizada pelos
pesquisadores. Segundo Queiroz et al (2007, p. 277) a observação é:
Elemento fundamental para a pesquisa, principalmente com enfoque
qualitativo, porque está presente desde a formulação do problema, passando
pela construção de hipóteses, coleta, análise e interpretação dos dados,
desempenhando papel de destaque no processo depesquisa.
Tal observação ocorreu entre os meses de Novembro de 2013 á Julho de 2014,
sendo parte integrante de um projeto de extensão universitária de aprendizagem gerencial.
Na realização do trabalho, os autores tomaram alguns cuidados a fim de preservar a ética
na pesquisa.
Isso porque, segundo Santos (2011), há no trabalho do pesquisador um
apanhado de deveres morais e éticos em que ele deve ser submetido para realizar suas
atividades científicas, respeitando as individualidades do ser e suas particularidades físicas,
psíquicas e morais, ainda, inclui um conjunto de valores científicos, que prezam pela
preservação do patrimônio coletivo.
Assim, manteve-se em sigilo toda informação obtida, comprometendo-se os
pesquisadores em tratar as informações e divulgar os dados estritamente em caráter
acadêmico; para preservar os indivíduos da organização, os nomes e local preciso da
pesquisa também não é divulgado.
4 RESULTADOS
A partir da análise da documentação supracitada, denota-se a ausência de uma forma
oficial de organograma, ferramenta que auxilia na visualização dos vínculos hierárquicos
da organização, por isso sente-se a necessidade de que ele seja implantado, observando a
sequência proposta de níveis descrita na Figura 01.
Figura 01. Proposta de sequência dos níveis hierárquicos
Fonte: Elaborado pelos autores.
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Nota-se por meio da Figura 01 que a Secretaria se trata de um termo mais genérico,
onde se abrange a área afim da administração pública, podendo no seu interior ser
constituídos departamentos, setores e serviços para que seja descentralizada a gestão.
A
falta de uma estrutura clara provoca fluxos confusos de trabalho na organização, como
por exemplo, os próprios gestores divergem ao responder a que órgão da administração
estão vinculados o sistema de protocolo e o setor de projetos, o que pode acarretar em
problemas administrativos.
A partir da observação participante realizada na organização e dada a sua ausência
formal, montou-se a forma atual de organograma, conforme descrito na Figura 02. Isso
para que seja possível apontar mudanças na organização, necessárias para melhorar a
gestão.
Figura 02.
Organograma
Legenda: *Composta pela chefe de gabinete, assessoria de imprensa e assessoria jurídica.
Fonte: Elaborado pelos autores
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Tendo em vista a otimização dos processos administrativos, sugerem-se mudanças
na estrutura administrativa da organização com o desmembramento de duas secretarias.
Primeiro, na Secretaria da Saúde, transformar o Departamento de Assistência Social
em uma Secretaria própria, sob a justificativa de existir recursos específicos para tal; e
mais, o gestor da pasta não consegue acompanhar de forma eficiente o andamento do
departamento.
Segundo, reunir em uma única Secretaria os Departamentos de Esporte,
Cultura e Turismo, atualmente pertencente à Secretaria da Educação, para desafogar a
pasta, tendo em vista que o gestor também não consegue suprir as demandas de atividades
correspondentes, além de que a Cultura é elemento de forte apelo na comunidade e deve
ser mais bem trabalhada.
Além dos desmembramentos citados, sugere-se a criação de um Setor de
Transparência junto ao Gabinete do (a) Prefeito (a) para divulgar os atos administrativos
do município e gerir a Ouvidoria Municipal, tanto para os servidores quanto para
os administrados. A justificativa para a criação da Ouvidoria é o levantamento de
informações, sugestões e reclamações que poderão servir de insumos para a tomada de
decisões da chefe do executivo, conforme retratado na Figura 03.
Figura 03. Fluxo de informações da Ouvidoria Municipal
Fonte: Elaborado pelos autores.
Também, ainda dentro do Gabinete do (a) Prefeito (a), criar um Departamento
para articulação política e captação de recursos através de projetos para o desenvolvimento
econômico da municipalidade.
Justificativa: a remuneração do servidor se viabiliza na
medida em que os recursos vindos de tais projetos forem empenhados, aumentando assim
o investimento no município.
As mudanças citadas visam racionalizar o trabalho dos setores e melhorar a gestão
pública municipal, pois existem oito princípios fundamentais para que haja uma gestão
pública flexível e em sinergia: descentralização, flexibilidade administrativa, coordenação,
participação cidadã, transparência, modernização tecnológica, profissionalização e
feedback das ações (CASTELLS 1998 apud KLERING; PORSSE, 2014).
Ao analisarem-se as relações laborais dos servidores, encontrou-se discrepância entre
o cargo e a real função desempenhada. Acredita-se que com a adoção das ferramentas da
organização administrativa esse problema seria sanado.
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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este estudo teve como objetivo analisar a estrutura administrativa de um órgão
de Administração Pública Direta Municipal e relacionar sua importância nos processos
gerenciais da organização. Para que ele fosse atendido, foram efetuadas consultas aos
documentos oficiais e usuais do município, aliada com a observação participante dos
pesquisadores, que conseguiram ter uma visão sistêmica da organização objeto do estudo.
Os resultados apontam que o município carece de uma estrutura administrativa
consolidada e formalizada, para que assim, evitem disfunções e fluxos confusos de
trabalho. As informações obtidas na pesquisa revelam desarmonia entre a organização
administrativa e os processos gerenciais, impactando em problemas.
Com isso, a qualidade
da gestão pública local fica comprometida, pois a base para as tomadas de decisões não
está consolidada a ponto de ser consultiva para os gestores da organização.
Nota-se, então, a importância da organização administrativa nos processos
gerenciais do órgão, uma série de problemas podem ser contornados, caso sua estrutura
esteja bem definida, clara e objetiva.
As sugestões tecidas servem para otimizar a gestão, visando à eficiência e a eficácia
dos processos administrativos, além da observância aos princípios da Administração
Pública previstos na Constituição Federal.
Entende-se a importância da organização administrativa como sendo o ponto de
partida para uma gestão eficaz, pois através dela é possível visualizar todos os processos
das atividades da organização e também a quem compete às responsabilidades, além das
relações hierárquicas entre os diversos níveis da organização e como ferramenta consultiva
para a adoção de novas estratégias.
A pesquisa limita-se pelo pouco tempo de convivência dos pesquisadores com
a organização, o que não permitiu uma análise mais aprofundada da relação entre os
processos e a estrutura administrativa, baseando-se a maior parte da pesquisa no aparato
teórico do município.
Como sugestões de pesquisas futuras, aprofundar a análise, conforme descrito
também a aplicação das sugestões deste trabalho e a realização de uma nova análise, para
que seja possível comparar dois momentos da realidade administrativa da organização
como forma de realimentar o tema, ou ainda, uma nova análise sob outra ótica.
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